第三十二章出让土地二
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国务院国发[2006]17号文件（国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见）贯彻实施三年来，对锦金山县库区移民改善生存环境，提升生活质量，加快脱贫致富进程，促进库区稳定和谐发挥了较大作用，但由于政策的不够完备和库区各类历史遗留问题，还存在一些不容忽视的矛盾。
一、实施移民后扶持政策的现状
金山境内两库、两坝淹没涉及全县11个乡镇116个行政村515个村民小组，淹没影响国土资源万亩（其中耕园地41149亩），淹没行政企事业单位754家，搬迁安置移民40172人。安置形式主要通过农业安置、“农转非”安置和外迁安置进行。由于电站建于计划经济时期，补偿标准较低，且是边规划、边概算、边移民，致使前期移民搬迁滞后工程建设，在工程“水赶人”的严峻形势下盲目搬迁后靠，造成移民耕地少而贫瘠，产量低而不稳，基础设施十分薄弱，诸多遗留问题制约了移民群众脱贫致富的进程，影响了库区的和谐稳定和全县经济社会发展。
阳春布德泽，万物生光辉。2006年5月17日，国务院出台了国发[2006]17号（国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见）文件，这项重大惠民政策是党中央、国务院以人为本，执政为民理念的充分体现，是对广大库区移民群众的真诚爱护和关心，亦为解决库区移民遗留问题奠定了坚实的基础。这项政策实施三年来，库区长期存在的遗留问题得到相对缓解，移民的生产生活条件得到有效改善，移民经济发展的后劲得到一定提升。
1、发放后扶持直补资金使移民群众享受到政策恩惠。国发[2006]17号文件规定，每个原迁移民每年直补到人资金600元，政策延伸20年。省政府核准该县大中型水库移民后期扶持人口为24860人，其中原迁移民19436人，移民新增人口5424人。至2008年底，已为19426人兑现资金万元，人均兑现1200元，兑现到位率。
2、实施后扶项目和“两区”项目优化了移民生存条件。该县移民新增人口5424人，后扶持项目按人平每年500元计算，2007年移民后扶持项目资金万元，共完成低产田改造155亩，有偿调田106亩，新建柑桔园2021亩；移民危房维修28户55间；建蓄水池144口；建沼气池1245口。“两区”发展规划2008年8月通过省移民局审批备案。为及时解决库区移民生产生活方面的突出问题，该县于2008年初提前启动了津洋口泵站改造增容、陈家坡移民安置点引水工程等24个建设项目，这些项目都已竣工使用。
3、兑现粮食补贴政策缓解了库区连带人口群体矛盾。2008年5月，通过对库区淹地不淹房未迁失地农民和原迁居民的调查核定，全县符合库区粮贴政策的补助对象共5220人，其中淹地不淹房未迁失地农民3717人，原迁居民768人，滑坡影响区人口735人。省移民局出台政策，每人每年粮贴补偿300元，已完成2008年度的兑现工作。
二、实施后扶持政策几个值得注意的问题
国务院[2006]17号文件无疑给广大移民带来了了福音，其贯彻实施为移民经济发展注入了生机和活力，为库区长治久安提供了政策保障，但在实施过程中，也凸显出如下值得注意的问题：
1、后扶项目难与新增人口利益紧密挂钩。省政府对省管水库的移民新增人口确定按人平500元实施项目扶持。在实施这个政策上，各乡（镇）在后扶人口登记结束后，根据本乡镇新增人口计算后扶持项目资金，以移民村为单元，对后扶项目进行调查摸底，分年度确定扶持项目，报县审批后实施。但因山区地势偏僻，新增人口户居住分散，后扶持项目无法与每个新增人口户直接挂钩，难于保证每个新增人口都受益，实现移民新增人口的意愿很困难，导致实施中矛盾突出意见大。更为严重的是移民“农转非”新增人口大多数居住集镇，无生产资金，无扶持条件，后扶项目难于确定。因实施无载体，集镇移民新增人口受益更困难。城区现有400多户移民后扶人口，大多数是原企业改制时下岗人员，基本靠吃低保维持生计，无耕地，无职业，更无扶持条件。如何对这部分人实施后扶持，改善其生产生活条件，优化生存环境，是横亘在我们面前的一道难题。
2、“两区”发展规划项目投资标准过低。省政府文件规定，库区和移民安置区经济发展规划项目，按移民现状人口人均140元计算，用于解决库区移民危房维修、交通设施建设、经济发展等问题。库区移民长达20余年，急需解决的问题多：40%的危房必须维修；交通“死”角需要打通；部分饮设施尚待建设等。每年人平140元经费解决如此众多的问题实属杯水车薪。这些还只是解决移民基本生存条件，至于发展移民经济更无从谈起。
3、淹地不淹房的农户未享受后扶持政策。国家没有对淹地不淹房未作搬迁处理的农户出台扶持政策。库区淹地不淹房农户涉及11个乡镇69个村205个小组6136人。这部分人在蓄水前拥有耕地亩，蓄水后淹没3139亩，2002年退耕还林亩，现在仅有耕地亩，人均亩。耕地锐减后导致其生产生活十分困难。移民后期扶持政策的享受范围全部为移民，淹地不淹房户失去了大量土地，为国家建设作出了奉献和牺牲，但却不是移民身份，实施后扶政策被打入“另册”不仅不能享受直补资金，后扶持项目也难于辐射。虽然近年来该县对土地严重不足的淹地户采取了有偿调田、改田等措施，但改的土地质量难于达到原有水平；有的户作了调田处理，但往往调的田距缺田户住地较远不便耕种。在实施移民后扶持政策中，上级将此类问题作为连带问题作相应解决，每人每年解决生活困难补助300元，但资金微薄，且未定期限，对淹地户只是暂时的慰藉。
4、新增滑坡搬迁人口未纳入后扶持范围。库区库岸线长达800多公里，沿岸山高坡陡，地质破碎，加上水位变幅大，地质灾害时有发生。经长江水利委员会三峡勘测研究院2000、2004年两次勘测，在原认定的滑坡区外又认定滑坡77处，新增滑坡移民877人。2009年长委再次勘测认定，目前急需搬迁的有3个单位87户329人。这些滑坡是由于库区蓄水引发的，滑坡人口理应纳入移民后扶人口登记，并享受移民后扶持政策。但国家发改委[2008]752号文件（关于再次搬迁大中型水库农村移民后扶持政策的通知）明确规定，此类人口作地质灾害处理，不能纳入移民后扶人口登记，也不能享受移民后扶持政策。
5、解决移民生活特殊困难资金存在断档。该县水库移民工作开展20多年来，在2006年以前主要是以库区维护基金解决库区遗留和生产发展，特别是对天灾**、严重疾病和智商低下等特殊原因造成极其贫困的移民户，在年底解决部分资金进行解难安抚，极大地缓解了当时的移民矛盾和困难。但实施移民后扶持政策后，原迁人口后扶资金直补到人，新增人口实行项目扶持，用于解决移民特困户问题的资金失去稳定来源。
6、县外安置的移民新增人口资金不落实。省政府规定，移民新增人口每人每年后扶持项目资金500元。移民后扶持人口及项目由安置区进行登记并实施。从目前了解的情况看，大部分迁县外的移民新增人口项目不落实，经费不到位，未能与外迁移民？钩。该县库区移民外迁安置分别达60%、20%。经了解，两个库区迁往江汉平原的三个移民集中安置点，新增人口的后扶项目资金都没有与移民安置点挂钩，分散安置的移民更难于落实。
三、解决问题的对策与建议
由于存在前述问题，库区移民上访仍然比较突出，如不出台政策和措施加予解决，预后会引发新的矛盾，造成新的不稳定因素。为此，建议如下：
1、加大工作力度，进一步争取扶持政策。该县县（库）情特别，首先是一县“两库、两坝”在全国首屈一指。两个库（坝）区淹没了大量肥田沃土和山林，造成土地等资源短缺；二是电站移民补偿标准低，加上电站建设工期一再提前，移民搬迁初期严重滞后，按照省委、省政府当时“就近后靠安置为主”的方针，为确保电站提前蓄水发电的大局，移民盲目向不具备生存条件的乱石包上后靠，造成长期生产生活困难；三是该县是革命老区，土家儿女曾为我党夺取政权奉献了？血和生命；四是该县是土家族聚居的少数民族地区；五是该县属国家级贫困县。这些，正是该县进一步争取移民扶持政策的理由和基础。同时，国家也有责任和义务在移民政策、项目资金上对我县库区继续给予倾斜和扶持。我们要加大工作力度，拓展政策争取渠道，争取更多更好的扶持政策解决移民的问题。建议上级对淹地不淹房未作搬迁处理的农户、库区新增滑坡搬迁人口等进行专项调查，将其一并纳入移民后扶持范围，制订扶持标准，尽早出台扶持政策，彻底化解库区移民社会矛盾。
2、创新机制体制，整合资源破解难题。移民工作是世界性难题。我国水库移民是非自愿性移民。移民工作是政府行为，也是一个需要动员全社会的力量共同努力的系统工程，仅凭移民部门独家力量，难于在较短时间内全面化解库区移民存在的饮水难、交通难、生活难、住房难等系列问题，应创新机制体制，整合社会资源，逐步行成多元化移民投资体系，分门别类向上级和各部门争取与移民生产生活相关的政策。同时，县政府应将每年争取到的农业开发、水利水电建设、交通设施、民政救济、扶贫解困等部门的项目和资金捆绑使用，向移民区域倾斜，重点解决移民的生产生活难题，使其具有较优越的生存和发展条件。
3、突出主体利益，科学编制后扶规划。新增人口后扶项目的确定必须严格程序，始终严格突出移*体利益。在项目选定和规划编制上，必须由下而上，由上而下反复、广泛、深入地征求移民意见，把工作做深做细，做到公开、公正、透明，确保大多数移民户特别是新增人口户的同意，尽可能把项目选定和规划工作做完美。
4、强化监督检查，确保经费专款专用。省、市人民政府和省移民部门要对外迁移民接受方的政府和相关部门加强法纪教育，出台硬性规定，确保移民后扶持经费专款专用，并要加强监控，定期审计检查，使移民后扶持项目资金真正发挥作用，使每个移民新增人口户切实享受到移民后扶持项目利益。
5、加强思想教育，鼓励移民勤劳致富。努力通过新闻媒体、会议、文件等形式，大力宣传库区移民中艰苦创业、勤劳致富、遵纪守法以及创建社会主义和谐社会等方面的典型事迹，以典型带动整体，引导移民群众在移民政策落实后，自觉破除等、靠、要的依赖思想；破除不思进取，安于现状的守旧思想，通过自身艰苦创业发家致富。对少数在相关政策落实后仍然长期上访、无理？访的移民，要加强思想和法制教育，扭转他们的消极情绪，从指导思想上解决“好哭的娃儿多吃奶”和把上访当挣钱的手段的错误思想，引导他们把精力和念头用在创业致富上。
国务院国发[2006]17号文件（国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见）贯彻实施三年来，对锦金山县库区移民改善生存环境，提升生活质量，加快脱贫致富进程，促进库区稳定和谐发挥了较大作用，但由于政策的不够完备和库区各类历史遗留问题，还存在一些不容忽视的矛盾。
一、实施移民后扶持政策的现状
金山境内两库、两坝淹没涉及全县11个乡镇116个行政村515个村民小组，淹没影响国土资源万亩（其中耕园地41149亩），淹没行政企事业单位754家，搬迁安置移民40172人。安置形式主要通过农业安置、“农转非”安置和外迁安置进行。由于电站建于计划经济时期，补偿标准较低，且是边规划、边概算、边移民，致使前期移民搬迁滞后工程建设，在工程“水赶人”的严峻形势下盲目搬迁后靠，造成移民耕地少而贫瘠，产量低而不稳，基础设施十分薄弱，诸多遗留问题制约了移民群众脱贫致富的进程，影响了库区的和谐稳定和全县经济社会发展。
阳春布德泽，万物生光辉。2006年5月17日，国务院出台了国发[2006]17号（国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见）文件，这项重大惠民政策是党中央、国务院以人为本，执政为民理念的充分体现，是对广大库区移民群众的真诚爱护和关心，亦为解决库区移民遗留问题奠定了坚实的基础。这项政策实施三年来，库区长期存在的遗留问题得到相对缓解，移民的生产生活条件得到有效改善，移民经济发展的后劲得到一定提升。
1、发放后扶持直补资金使移民群众享受到政策恩惠。国发[2006]17号文件规定，每个原迁移民每年直补到人资金600元，政策延伸20年。省政府核准该县大中型水库移民后期扶持人口为24860人，其中原迁移民19436人，移民新增人口5424人。至2008年底，已为19426人兑现资金万元，人均兑现1200元，兑现到位率。
2、实施后扶项目和“两区”项目优化了移民生存条件。该县移民新增人口5424人，后扶持项目按人平每年500元计算，2007年移民后扶持项目资金万元，共完成低产田改造155亩，有偿调田106亩，新建柑桔园2021亩；移民危房维修28户55间；建蓄水池144口；建沼气池1245口。“两区”发展规划2008年8月通过省移民局审批备案。为及时解决库区移民生产生活方面的突出问题，该县于2008年初提前启动了津洋口泵站改造增容、陈家坡移民安置点引水工程等24个建设项目，这些项目都已竣工使用。
3、兑现粮食补贴政策缓解了库区连带人口群体矛盾。2008年5月，通过对库区淹地不淹房未迁失地农民和原迁居民的调查核定，全县符合库区粮贴政策的补助对象共5220人，其中淹地不淹房未迁失地农民3717人，原迁居民768人，滑坡影响区人口735人。省移民局出台政策，每人每年粮贴补偿300元，已完成2008年度的兑现工作。
二、实施后扶持政策几个值得注意的问题
国务院[2006]17号文件无疑给广大移民带来了了福音，其贯彻实施为移民经济发展注入了生机和活力，为库区长治久安提供了政策保障，但在实施过程中，也凸显出如下值得注意的问题：
1、后扶项目难与新增人口利益紧密挂钩。省政府对省管水库的移民新增人口确定按人平500元实施项目扶持。在实施这个政策上，各乡（镇）在后扶人口登记结束后，根据本乡镇新增人口计算后扶持项目资金，以移民村为单元，对后扶项目进行调查摸底，分年度确定扶持项目，报县审批后实施。但因山区地势偏僻，新增人口户居住分散，后扶持项目无法与每个新增人口户直接挂钩，难于保证每个新增人口都受益，实现移民新增人口的意愿很困难，导致实施中矛盾突出意见大。更为严重的是移民“农转非”新增人口大多数居住集镇，无生产资金，无扶持条件，后扶项目难于确定。因实施无载体，集镇移民新增人口受益更困难。城区现有400多户移民后扶人口，大多数是原企业改制时下岗人员，基本靠吃低保维持生计，无耕地，无职业，更无扶持条件。如何对这部分人实施后扶持，改善其生产生活条件，优化生存环境，是横亘在我们面前的一道难题。
2、“两区”发展规划项目投资标准过低。省政府文件规定，库区和移民安置区经济发展规划项目，按移民现状人口人均140元计算，用于解决库区移民危房维修、交通设施建设、经济发展等问题。库区移民长达20余年，急需解决的问题多：40%的危房必须维修；交通“死”角需要打通；部分饮设施尚待建设等。每年人平140元经费解决如此众多的问题实属杯水车薪。这些还只是解决移民基本生存条件，至于发展移民经济更无从谈起。
3、淹地不淹房的农户未享受后扶持政策。国家没有对淹地不淹房未作搬迁处理的农户出台扶持政策。库区淹地不淹房农户涉及11个乡镇69个村205个小组6136人。这部分人在蓄水前拥有耕地亩，蓄水后淹没3139亩，2002年退耕还林亩，现在仅有耕地亩，人均亩。耕地锐减后导致其生产生活十分困难。移民后期扶持政策的享受范围全部为移民，淹地不淹房户失去了大量土地，为国家建设作出了奉献和牺牲，但却不是移民身份，实施后扶政策被打入“另册”不仅不能享受直补资金，后扶持项目也难于辐射。虽然近年来该县对土地严重不足的淹地户采取了有偿调田、改田等措施，但改的土地质量难于达到原有水平；有的户作了调田处理，但往往调的田距缺田户住地较远不便耕种。在实施移民后扶持政策中，上级将此类问题作为连带问题作相应解决，每人每年解决生活困难补助300元，但资金微薄，且未定期限，对淹地户只是暂时的慰藉。
4、新增滑坡搬迁人口未纳入后扶持范围。库区库岸线长达800多公里，沿岸山高坡陡，地质破碎，加上水位变幅大，地质灾害时有发生。经长江水利委员会三峡勘测研究院2000、2004年两次勘测，在原认定的滑坡区外又认定滑坡77处，新增滑坡移民877人。2009年长委再次勘测认定，目前急需搬迁的有3个单位87户329人。这些滑坡是由于库区蓄水引发的，滑坡人口理应纳入移民后扶人口登记，并享受移民后扶持政策。但国家发改委[2008]752号文件（关于再次搬迁大中型水库农村移民后扶持政策的通知）明确规定，此类人口作地质灾害处理，不能纳入移民后扶人口登记，也不能享受移民后扶持政策。
5、解决移民生活特殊困难资金存在断档。该县水库移民工作开展20多年来，在2006年以前主要是以库区维护基金解决库区遗留和生产发展，特别是对天灾**、严重疾病和智商低下等特殊原因造成极其贫困的移民户，在年底解决部分资金进行解难安抚，极大地缓解了当时的移民矛盾和困难。但实施移民后扶持政策后，原迁人口后扶资金直补到人，新增人口实行项目扶持，用于解决移民特困户问题的资金失去稳定来源。
6、县外安置的移民新增人口资金不落实。省政府规定，移民新增人口每人每年后扶持项目资金500元。移民后扶持人口及项目由安置区进行登记并实施。从目前了解的情况看，大部分迁县外的移民新增人口项目不落实，经费不到位，未能与外迁移民？钩。该县库区移民外迁安置分别达60%、20%。经了解，两个库区迁往江汉平原的三个移民集中安置点，新增人口的后扶项目资金都没有与移民安置点挂钩，分散安置的移民更难于落实。
三、解决问题的对策与建议
由于存在前述问题，库区移民上访仍然比较突出，如不出台政策和措施加予解决，预后会引发新的矛盾，造成新的不稳定因素。为此，建议如下：
1、加大工作力度，进一步争取扶持政策。该县县（库）情特别，首先是一县“两库、两坝”在全国首屈一指。两个库（坝）区淹没了大量肥田沃土和山林，造成土地等资源短缺；二是电站移民补偿标准低，加上电站建设工期一再提前，移民搬迁初期严重滞后，按照省委、省政府当时“就近后靠安置为主”的方针，为确保电站提前蓄水发电的大局，移民盲目向不具备生存条件的乱石包上后靠，造成长期生产生活困难；三是该县是革命老区，土家儿女曾为我党夺取政权奉献了？血和生命；四是该县是土家族聚居的少数民族地区；五是该县属国家级贫困县。这些，正是该县进一步争取移民扶持政策的理由和基础。同时，国家也有责任和义务在移民政策、项目资金上对我县库区继续给予倾斜和扶持。我们要加大工作力度，拓展政策争取渠道，争取更多更好的扶持政策解决移民的问题。建议上级对淹地不淹房未作搬迁处理的农户、库区新增滑坡搬迁人口等进行专项调查，将其一并纳入移民后扶持范围，制订扶持标准，尽早出台扶持政策，彻底化解库区移民社会矛盾。
2、创新机制体制，整合资源破解难题。移民工作是世界性难题。我国水库移民是非自愿性移民。移民工作是政府行为，也是一个需要动员全社会的力量共同努力的系统工程，仅凭移民部门独家力量，难于在较短时间内全面化解库区移民存在的饮水难、交通难、生活难、住房难等系列问题，应创新机制体制，整合社会资源，逐步行成多元化移民投资体系，分门别类向上级和各部门争取与移民生产生活相关的政策。同时，县政府应将每年争取到的农业开发、水利水电建设、交通设施、民政救济、扶贫解困等部门的项目和资金捆绑使用，向移民区域倾斜，重点解决移民的生产生活难题，使其具有较优越的生存和发展条件。
3、突出主体利益，科学编制后扶规划。新增人口后扶项目的确定必须严格程序，始终严格突出移*体利益。在项目选定和规划编制上，必须由下而上，由上而下反复、广泛、深入地征求移民意见，把工作做深做细，做到公开、公正、透明，确保大多数移民户特别是新增人口户的同意，尽可能把项目选定和规划工作做完美。
4、强化监督检查，确保经费专款专用。省、市人民政府和省移民部门要对外迁移民接受方的政府和相关部门加强法纪教育，出台硬性规定，确保移民后扶持经费专款专用，并要加强监控，定期审计检查，使移民后扶持项目资金真正发挥作用，使每个移民新增人口户切实享受到移民后扶持项目利益。
5、加强思想教育，鼓励移民勤劳致富。努力通过新闻媒体、会议、文件等形式，大力宣传库区移民中艰苦创业、勤劳致富、遵纪守法以及创建社会主义和谐社会等方面的典型事迹，以典型带动整体，引导移民群众在移民政策落实后，自觉破除等、靠、要的依赖思想；破除不思进取，安于现状的守旧思想，通过自身艰苦创业发家致富。对少数在相关政策落实后仍然长期上访、无理？访的移民，要加强思想和法制教育，扭转他们的消极情绪，从指导思想上解决“好哭的娃儿多吃奶”和把上访当挣钱的手段的错误思想，引导他们把精力和念头用在创业致富上。